As soluções mágicas de Lira: Semipresidencialismo e Orçamento Secreto

Lara Mesquita

Na noite do Dia dos Namorados nesse ano de 2023, o Jornal das Dez da Globonews transmitiu entrevista ao vivo com presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (PP-AL). O mote era governabilidade no terceiro mandato do presidente Lula. Apesar de ter sido uma entrevista interessantíssima, teve pouca repercussão.

O presidente da Câmara se colocou, logo no início da entrevista, contrário a formação de coalizões a partir da divisão de poder entre o partido de presidente e outras forças presentes no legislativo, aquilo que chamamos de presidencialismo de coalizão. Ele se apresentou como defensor do semipresidencialismo e defendeu, de forma bastante enfática, as emendas de relator (RP9), que ficaram conhecidas como “orçamento secreto”. Afirmou, trocando em miúdos, que a execução orçamentária era mais transparente sob esse regime de indicação de alocação de recursos do que sob o regime que garante mais autonomia ao executivo para implementar sua agenda de governo.

Gostaria de registrar dois contrapontos, aos muitos que seriam possíveis, as ideias defendidas pelo presidente da Câmara dos Deputados nessa entrevista. O primeiro é uma rápida reflexão sobre a opção semipresidencialista, e o segundo alguns comentários sobre a falta de transparência do orçamento secreto.

O primeiro contraponto é sobre a opção semipresidencialista, inicialmente é importante destacar: não há evidências na literatura de que sistemas semipresidencialistas de qualquer tipo tornem as democracias mais sólidas ou eficientes que sistemas parlamentaristas ou presidencialistas.

A literatura organiza esses sistemas em duas grandes famílias: regime premiê-presidencial, em que o primeiro-ministro e o gabinete são responsáveis apenas perante o parlamento; e o regime presidencial-parlamentar, sob o qual o primeiro-ministro e o gabinete são responsáveis perante tanto o Parlamento quanto o presidente da república.

Nos casos de semipresidencialismos do tipo presidencial-parlamentar, a ocorrência de governos divididos – quando o presidente é de um partido e primeiro-ministro não só é de outro partido, mas de um partido oposicionista ao presidente – é problemática, pois gera instabilidade e crise.

A cientista política portuguesa, Marina Costa Lobo, especialista no tema e que tem muito mais propriedade que eu para discorrer sobre sistemas semipresidenciais, esteve, no final de abril de 2022, em audiência pública na Câmara dos Deputados organizada pelo Grupo de Trabalho do Sistema de Governo Semipresidencialista e foi enfática: a proposta que estava em discussão indicava um sistema do tipo Presidencial-Parlamentar, diferente do sistema adotado em Portugal, que é do tipo premiê-presidencial.

Dado que no Brasil ainda temos um dos Legislativo mais fragmentado do mundo, tudo indica que os governos divididos seriam frequentes. Tomando por base a experiência recente brasileira parece razoável tomar como indicativo de impasse institucional a ocorrência de governos divididos, um primeiro-ministro com muito mais poderes que os chefes das casas legislativas jamais detiveram no país, e o presidente, conforme previsto na proposta que tramitou na Câmara em 2022, com poderes efetivos e controlador das forças armadas.

Lira defende como solução um sistema semipresencial que é sabidamente instável sob governos divididos, em um país multipartidário e com legislativo altamente fragmentado como sendo a solução para a instabilidade política. Como costuma acontecer nos debates sobre Reforma Política no país, não me parece que o remédio proposto é o mais adequado para o quadro clínico do paciente.

O segundo contraponto é uma breve e ainda superficial análise do que vimos sob o orçamento secreto em 2022, mas que já nos dá a dimensão do absurdo argumento do deputado Arthur Lira. Por um lado, é importante destacar que quem tem plano de governo, propostas para o país avaliadas, discutidas e referendadas numa eleição democrática são os candidatos a cadeiras ao executivo. Em última instância é uma eleição para se decidir as prioridades do gasto público/investimento do país. E num modelo presidencialista não parece razoável que membros do legislativo queiram alocar, livremente e sem justificativas, mais de 50% do orçamento livre para investimentos. Por outro lado, nunca é demais lembrar que um ministro não está simplesmente, como disse o deputado em sua entrevista, levando benefícios para a base do seu partido. Um ministro está implementando uma agenda de governo que pode contemplar os interesses de sua base eleitoral, mas vai muito além disso. Especialmente quando se fala em pastas como saúde e educação.

Mais do que isso, como pode ser mais transparente a alocação de recursos sob a tutela das emendas de relator, quando mal se sabe quem é o verdadeiro solicitante dos recursos, e em que as prioridades do governo em exercício não são consideradas? Mais de um terço dos recursos indicados sob a rubrica das emendas de relator em 2022, quase R$4 bilhões de reais, foram indicados por “usuários externos” ao poder legislativo. Como Dener Bolonha, que segundo matérias na imprensa é funcionário do Hospital do Amor em Jales (SP), tem acesso ao relator do orçamento da união e legitimidade para indicar a alocação de mais de R$70 milhões de reais – mais de 2 vezes o montante máximo permitido aos deputados apresentar como emendas individuais no Orçamento de 2023?

Lira diz em sua entrevista que sabemos “para onde vão os recursos indicados através das emendas de relator”, nós só não sabemos atendendo aos interesses de quem. Ele também falta com a verdade ao afirmar que a ministra da saúde tem total liberdade para alocar os quase R$200 bilhões de reais da saúde. Parte considerável do orçamento da saúde é constitucionalizada e está comprometida com despesas obrigatórias. Como acontece com a maior fatia do orçamento público federal como um todo.

Não faço parte do grupo que demoniza a possibilidade de parlamentares indicarem através de emendas ao orçamento, o destino de uma parcela de recursos públicos. Pelo contrário. A questão não é a legitimidade dos deputados e senadores, mas o tamanho da fome. O que se questiona é, além da falta de transparência e de critérios claros, se desvirtuar o papel do executivo e garantir um montante de recursos desproporcional para controle de deputados e senadores. Situação ainda mais agravada pela existência das “Emendas PIX”, mas essa já é uma outra história, para uma próxima semana.